首条民营控股高铁诞生记

摘要: 首条民营控股高铁落地PPP模式建高铁有哪些亮点?如何平衡成本与收益?将给未来铁路运输行业带来哪些变化?


首条民营控股高铁落地

PPP模式建高铁有哪些亮点?

如何平衡成本与收益?

将给未来铁路运输行业带来哪些变化?

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9月11日,由复星牵头民营联合体与浙江省政府正式签约杭绍台铁路PPP项目,标志着首条民营控股高铁正式落地。杭绍台高铁将新建线路224公里,项目投资448.9亿元,资本金约占总投资的30%,其中民营联合体占股51%,其中最大的股东是复星商业,中国铁路总公司占比15%、浙江省政府占比13.6%、绍兴和台州市政府合计占股20.4%,这也让社会资本首次在铁路投资领域实现绝对控股。作为国家级铁路PPP示范项目,杭绍台铁路也是国内第一个采用PPP模式建造运营的高铁项目。根据相关合同文件,合作期为34年,其中建设期4年,运营期30年。



/ 首条民营控股高铁项目有哪些创新 /


张媛:欢迎二位做客我们今天的演播室,看到国内首个高铁的PPP项目终于落地了,这个项目其实创造了很多第一。那从人们理解的这个以传统和垄断方式运营的铁路,它首次实现了民营资本的控股。那梦微全程参与到这个项目当中来,怎么来看这个项目的意义?


蹇梦微:从大一点的铁路投融资体制改革上面来说,它也是个很大的创新。因为相当于在这个项目中,我们是摸索出了一条通过BOOT,来把社会资本引进到铁路领域,这样一个传统垄断领域,这样的一条可行之路。所以这个我们觉得是一个很大的创新。


然后可能从更细一点的角度来说,这个项目,我们觉得它在回报机制的设计上,也有很大的创新点。我们自己称它是一个静态的可信缺口补贴,加上一个动态的回报调整机制。这样的一个综合的机制,来保证项目的一个回报,来保证项目对民营资本的吸引力,保证双方是来共担风险和收益的。


还有一个非常重要的创新,我们觉得是一直在强调和强化这个项目公司未来是一个独立的市场主体的地位,来保证它未来三十年的运营期内,始终是自主定价,它在合格期自主地去决定这个建设方式,然后自主地去选择运营方式,然后自己来负责项目公司的盈亏。


通过这样的一种自主,来强调它在铁路领域当中去发挥民营资本的积极性。这个我们觉得是一个非常大的创新点。


 

/ 民资入局如何考量成本与收益 /


张媛:确实,整个项目,民资进入到这样的一个铁老大领域,确实有很多值得探讨。它作为首个案例,它是有示范性的。肖总一直研究PPP领域,我们单就以这个案例来看。建设期四年,运营期三十年,采用的是BOOT这样的方式,怎么理解它这个过程当中的投入和回报,这样的一个设置是怎么考量的?


肖光睿:那么其实就这样结合到最近,国务院最新出的一个关于进一步促进、激发民间有效投资活力的意见里面,也专门提到了去合理的确定PPP项目的价格和收费的机制,包括去完善价格和收费的调整机制,包括市场的延长合作周期,去创新一些运营的模式。包括去挖掘一些商业的价值。而最终的目的,归根到底,都是要去完善这样一个合理的项目的回报机制。


所以我想在这个项目来讲,建设期四年,运营期三十年,这是目前来看,国内PPP项目合作过程当中,也是一个比较长的合作期限了。一定程度上,也是回应了,包括国务院意见上的精神。也是基于给民间资本,他们一个最大的投资回报的可能性。我想这一点,特别是刚才蹇女士介绍了这里面的一个最大的创新点之一。


张媛:是的,肖总提到民营资本怎么鼓励它的积极性,是因为它进入到这个领域,可以获得合理回报,这是最关注的一个切身点。所以你看这个项目当中,本身高铁的投入是非常巨大的,这个项目的总投资额是449亿。那么除了整个项目本身的资本金有214亿,由各方出资之外,其余的钱怎么来解决这个问题。那这里面有Public和Private这两个P,这两个问题怎么来解决?


蹇梦微:首先项目资本金,当然是所有的股东同步来出资的,这里面就包含了这两个P了,Public和Private。当然现在一个项目也是刚刚签约落地,从我们现在了解的情况来看,它可能目前还是以银行融资为主的,但是由我们民营资本这一块主要负责这个项目的融资,也是充分发挥它自己雄厚的投融资实力。


因为我们也是利益在投融资体制的改革。现在我们这个项目是国家发改委八条,社会资本投资铁路的示范项目之一,国家发改委是有明确的文件,未来在安排专项基金的时候,这个是有倾斜的。这个是未来项目会重点去争取的一个点。


包括我们这次在合同当中都有明确的去谈到,中央省政府是非常希望在未来,项目运营比较成熟,效益比较稳定的时候,是非常鼓励它未来去探索,通过资产证券化,或者是专项的一个企业债,来去盘活它的资产,来进行一些投融资的创新。



张媛:先期会有一些政策上的倾斜,后期如果稳健了之后,更鼓励它市场化的运作。看到这个项目当中还有一个比较创新的点,就是它采取了BOOT的方式运行。其实看到整个PPP,目前采取比较成熟的是BOT。但是BOOT,它中间多了一个拥有这样的环节。那么在这个过程当中,几方角色。比方说浙江省政府、杭州政府、台州政府、绍兴政府,他们之间的角色,以及民营主体,联合体之间的角色,以及涉及到的铁总各方的责权利角色分别是什么呢,肖总?


肖光睿:那么实际上在现在运营当中,采用BOOT这样的方式的运作PPP项目,总体数量还并不多。那么在这个项目上面,进行了这样的一个创新。其实更重要的来讲,规范了各个合作主体之间的角色。你说在这个项目当中来讲,政府作为我们这个项目的发起方,提出整个PPP的合作方案。那么我们以复星资本牵头的这样一个民营联合体的社会资本,我们通过竞标的方式,作为这个项目的合作方。那么作为O,我们这个资产也是相应的按照PPP合约来移交到这个项目的公司,作为拥有整个PPP项目的资产。


蹇梦微:其实这四个主体,从现在来看,其实都会是项目公司,不能说直接就是民营主体。因为它是这个民营项目公司的控股方。但是他不是站在最台面上的这个人,永远都是项目公司在做这些事情。而且BOOT,我们为什么说它是一个很大的创新,就是因为当时考虑到这个项目确实体量太大。就是说能够有这样的一个投融资实力的企业是非常少的,所以你要给他一些足够的支持,让他能够去确保这个融资。所以说我们才考虑多加了这个O,把资产交给项目公司,让他有一个牢靠的背书吧。



张媛:好的,那么另外看到,这一家民营控股的高铁,它也是要运营的,它也是要回报的。那么因此涉及到这一条,“杭绍台铁路”来说,您认为它获取回报的方式有什么?除了是不是市场化的票价等等,其他的方式是什么?


蹇梦微:首先说一下,这个票价,虽然都是票价,但实际上有两种不同的票价。就我们现在来看,可能委托铁总运营的可能性是比较大的,这是现实的一个情况。这样的话,项目公司获得的收入,包括我们现在主要考虑去测算的一个收入,是以后铁总会清算给项目公司的一个收入情况。但是我们最理想的情况,未来项目公司它运营比较成熟之后,它可以自己去开行这个列车,可能短途的,这样创造的收入是不经过第三方的运营委托商的。这样可能会给他带来很大幅的收入增长。这个是我们希望项目公司未来能够做到的。


然后现在的机制设计中,因为它是一个线性的项目,它涉及到沿线的综合开发,包括现在沿线的广告权什么的,都是已经给了项目公司的,也非常支持它在沿线去进行一个多元经济的开发。这个我觉得也是最后选择了复星联合体很重要的原因。因为它们在其他综合的产业开发能力上来说,是很强的。


张媛:是这样的,所以我们看到复星的郭广昌先生也提到,说我们不只是建设了一条铁路,其实围绕这个可做的文章非常之大。看到这个事情,他是作为高铁PPP当中是具有示范意义的。但其实无论各行各业的PPP,其实还有很多需要探索,需要突破的地方。


吸引民间资本进入铁路一直是政府既定的政策,但多年来阻隔其间的“玻璃门”始终没有被打破。2005年国务院出台了著名的“非公经济36条”。同一年,浙江第一条民资入股的铁路项目衢常铁路开始施工,由民营企业常山水泥公司与原铁道部和浙江省常山县政府三方共同投资兴建,常山水泥公司占股32.5%,结果,次年常山水泥的股份就因浙江铁路集团入股而被稀释为18.8%。到了 2007年,在铁路通车前的两个月,常山水泥的全部股份被转让给中国建材集团,衢常铁路中的民营资本股份已经全部退出。随后几年社会资本在铁路建设投资方面未能取得大的进展。而此次的杭绍台铁路,是民营资本第一次占股51%成为大股东,也是最有可能打破铁路民营投资“玻璃门”的一次。而如何让可能变为现实,还需要更多的努力和探索。

 

/ 铁总与民资“联姻” 相中了对方什么 /


张媛:其实提到PPP,这个词,这个概念并不新。但是在这个过程当中,对于民营资本,它如何想要进入到一个看似目前民营程度,市场化程度不够高的领域,它其实有各种各样的考量。整个民营资本的核心积极性如何调动,其实这也是这个项目当中如何具有示范意义的原因所在。肖总,您如何看待这个玻璃门、弹簧门,其实不是一个新的话题了?


肖光睿:对,没错,在于大型交通设施领域,如何向民间资本开放,或者真正有效的去吸引民间资本,或激发民间投资的活力。其实政策上和实践上有很多的探索。但是最关键的制约民营资本进入这个行业来讲,一方面是这个项目合理的回报率,回报的周期,以及在跟政府合作当中,政府履约的长期保障。


所以我想这个项目作为首条民营资本的控股,高铁项目破冰的话,有一个非常重要的现实意义。首先就表明了民营资本,对于参与这样大型复杂的,长期PPP项目的信心。我想这是很重要的一点。那么包括在这个项目的一个创新设计上来讲,也基于了民营资本参与,有一个合理的回报可能。我想这也进一步提振了民营资本参与的这一类项目的一个信心。

 


张媛:还是合理回报,这还是核心的部分。前面也提到这一次在这个高铁PPP项目当中,它采取的这个利益分享机制,是使用者付费+可行性缺口补助。而且你在加上这两点的时候,你前面用了一个动态和静态,使用者付费这个事情好理解,就是票价等等,消费者来承担,这个可以理解。但是他说的这个可行性缺口补助,这是一个什么概念?


蹇梦微:我们说可行性缺口补助,首先建立在我们对这个项目合作期内,这个全生命周期是有一个效益的预期和测算的。然后通过在测算的过程中,我们发现这个项目,民营资本他想要收回他投资的成本,以及获得一个合理的回报,还需要政府方去帮助他一把的,给予他财政补贴,给予他一些补助,是保证项目未来能够正常运营的一个前提的基础条件。


但是这个东西,这个缺口补贴的金额到底是多少?这个是一个公开竞争的方式来确定的,这是我们说的静态的部分。但是另一方面,必须考虑到这个项目合作其实非常长的。未来这个不确定性很大。


特别还是我们铁路这样,其实在政策上什么都很特殊的,它有政策风险在的行业。所以为了大家携手面对未来的一些风险和不确定性,我们为项目设计了很多的风险分担,或者说是一个调整的机制,未来一旦触发了某些风险条件的时候,是会有一个相应的机制安排的。而且这个是双向的,有一些对政府方来说是风险,有一些对于民营资本来说是风险。都会有一个相应的调整,这个就是它动态的部分。

 

张媛:但其实这个领域,高铁PPP是没有成功案例的,前无古人的。这个事情纵使你一切都落在纸面上。你如何来评估?当你的对手方是政府的时候,在这个过程当中,他究竟是一个行政主体?还是一个市场主体?这个过程当中,民营资本是否有这样的话语权来把控?来确定这么长的期限?


肖光睿:其实这也是我们一直在探讨民营资本,来参与PPP项目的其中一个难点。包括最近,我们国务院法制办所牵头的,所做的PPP条例立法,征求意见稿出台以后,也引起了整个业内,大家的一个热议。



其中一个焦点的问题,也是涉及到我们PPP的终端机制的解决。那么究竟当我们的政府方跟社会资本,在PPP长达三十年的履约过程当中,产生争议的时候,到底应该怎么样去解决,是吧?是我们采用行政诉讼法,还是民事争议,还是我们去走仲裁,等等其他的救济途径。我想这些都是影响到我们民营资本来参与这个项目非常重要的一点。


当然我们也看到了,在各方专家,包括我们相关的政策制定的努力之下,基于PPP项目,这样多种的争端解决的机制,以及救济的途径。这个基本上已经形成了各方的共识。


我想通过立法,也进一步的保障我们社会资本参与PPP项目的长期合理的利益。我想这样能够真正的激发民间资本,来参与PPP项目的一个热情。


层次五:引入民资后服务水平和票价会有变化吗?

 

张媛:如果说在服务角度来讲,引入竞争,是不是意味着一定会更好?那么从票价来说,是不是也意味着一定会更高呢?你们的测算,梦微?


蹇梦微:票价会不会一定更高吗?这是建立在一个,好像大家都觉得现在的票价是偏低的前提。


张媛:是否认为市场化了,服务更好了,可能票价就会高了吗?


蹇梦微:这个我觉得肯定是不一定的,首先未来的市场状况,现在无法去预测的。从一个客观的经济学规律来说,不可能说什么东西的竞争越激烈,它票价反而越高了。它一旦打开了这个垄断的现状,引入了更多的竞争。肯定是有利于消费者,从长期而言。


张媛:肖总的判断?


肖光睿:这个问题来讲,如果这样的竞争市场开放的话,应该不会更高,只会服务更好。因为其实这基于两点。第一点来讲,我们PPP的项目模式,是希望给我参与社会资本,它能有合理的利润,但是不能够暴利。本质上来讲,我们PPP项目交付的是一个公共产品和公共服务。那么公共产品和公共服务,它的特性就具备着公共性的一面,包括外部性和包容性。也就是让社会大众,大部分的老百姓能够承担得起,能负担得起这样好的公共服务。



所以在我们所有PPP的交易结构设计上面,我们的合约设计上面来讲,都会做一系列的约定和限制。包括在这个项目的交易结构当中,会去鼓励,我们挖掘它的商业潜在的价值,把这种具有非常大的政外部效应的交通基础设施。因为它带来的沿线,比如土地的增值,包括其他商业,其他的一些方式。其实我们让民营资本充分参与以后,充分的去挖掘和创造更多的回报空间。


所以在这个盈利上面,并非是有票价的这一条路。所以在交易结构设置上来讲,有这样的考虑。


另外就像刚才梦微女士也谈到了,我们一旦把这样的一个垄断的市场打开,真正的引入这样的竞争机制来讲,有效的竞争。即使是我们同样的一个价格,那我们的服务也会比过去变得更好。



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